O trilema do sistema político brasileiro

Fragmentação, orçamento privatizado e representação disfuncional

João Francisco Lobato, Inteligência Democrática (27/06/2026)

O sistema político brasileiro enfrenta o que se pode chamar de um trilema institucional: três disfunções estruturais que se retroalimentam e paralisam a democracia. A primeira é a fragmentação partidária extrema; a segunda, a privatização do orçamento público via fundos eleitorais e emendas impositivas; a terceira, uma crise de representatividade que deslegitima o próprio regime. Este artigo examina as raízes históricas desse impasse, analisa cada disfunção em detalhe e avalia os caminhos possíveis para a reforma.

A trajetória do sistema político brasileiro é marcada por uma tensão permanente entre o ideal republicano de representação plural e a realidade de um Estado moldado pelo patrimonialismo, pelo corporativismo varguista e pelo autoritarismo militar. Da República Velha, com seu coronelismo e voto de cabresto, ao tenentismo dos anos 1920 e à centralização estadonovista, que estatizou os sindicatos e instituiu a cidadania regulada; do ensaio democrático de 1946 — já então marcado pela ausência de limites de mandato e pela oligarquização partidária — ao bipartidarismo forçado do regime militar, que eliminou candidaturas independentes e aprofundou a captura do Estado por interesses privados: cada fase deixou estratificações institucionais que a redemocratização de 1988, embora coroada por uma constituição cidadã generosa em direitos, não conseguiu desfazer.

Pelo contrário: o desenho político-eleitoral foi moldado em uma transição pactuada na qual as elites constituintes tinham pouco incentivo para limitar os próprios poderes. Temas cruciais — limites de mandato no Legislativo, primárias abertas, candidaturas avulsas, recall popular, coincidência eleitoral, prazo mínimo de filiação e voto facultativo — foram simplesmente omitidos. O resultado é o sistema híbrido e contraditório que hoje se conhece: presidencialismo forte com multiplicação de partidos frágeis, representação proporcional de lista aberta que estimula o personalismo, e financiamento que oscilou entre o privado desregulado e o público monopolista sem jamais encontrar equilíbrio.

O diagnóstico desse sistema permite identificar três disfunções estruturais que se retroalimentam. A primeira é a fragmentação partidária extrema. Com trinta partidos registrados — recorde mundial entre democracias —, o custo de transação para formar maiorias legislativas torna-se proibitivo. O presidencialismo de coalizão, conceito cunhado por Sérgio Abranches em 1988 e atualizado em 2018 para descrever o arranjo no qual o presidente, sem maioria própria, precisa negociar com múltiplas legendas para governar, degenerou em um sistema de barganha permanente no qual a agenda programática é secundária à distribuição de cargos e recursos. Note-se que sistemas multipartidários são comuns em democracias parlamentaristas estáveis — a diferença crítica está na combinação com presidencialismo e lista aberta, que maximiza os incentivos à fragmentação. Como demonstram Figueiredo e Limongi, a disciplina partidária que nos primeiros anos da Nova República garantia alguma previsibilidade deteriorou-se. Limongi, em análise mais recente, diagnostica que os mecanismos que antes asseguravam a governabilidade perderam eficácia diante da fragmentação descontrolada e da privatização do orçamento público.

A segunda disfunção é o modelo de financiamento público eleitoral e partidário, que transformou os partidos em empreendimentos lucrativos para grupos privados que os controlam como franquias eleitorais. O Fundo Eleitoral e o Fundo Partidário somam aproximadamente R$ 5,5 bilhões por ciclo. A captura desses recursos tornou-se o objetivo central de muitas legendas, que funcionam menos como veículos de representação programática e mais como estruturas empresariais de acesso ao erário.

A essa distorção do financiamento soma-se o crescimento exponencial das emendas parlamentares impositivas. Elas transferiram o controle de parcela crescente do orçamento discricionário para o Congresso, substituindo a função precípua do Parlamento — legislar e fiscalizar — pela gestão clientelista de recursos. Cada deputado federal passou a gerir cerca de R$ 40 milhões anuais. As emendas, que somavam R$ 16 bilhões em 2022, devem atingir R$ 61 bilhões em 2026. O orçamento secreto, declarado inconstitucional em 2022, persiste sob novas roupagens.

A terceira e talvez mais profunda disfunção é a crise de representatividade, que se manifesta em duas dimensões distintas, embora interligadas. A primeira dimensão é a crise tradicional: abstenção superior a 21%, confiança baixíssima nas instituições e a percepção generalizada de que o voto não faz diferença. Como observa Leonardo Avritzer, a captura do Estado por interesses particularistas alimenta um ciclo de deslegitimação que ameaça a própria sustentabilidade democrática.

A segunda dimensão é a crise digital, o fenômeno mais recente e talvez mais corrosivo desse processo. As campanhas eleitorais migraram para as redes sociais, onde a disseminação de desinformação, os ataques coordenados a adversários e a manipulação algorítmica da opinião pública ocorrem com velocidade e escala inéditas, em um território de baixíssima regulação e impunidade virtual. A política penetrou a internet, e a internet — com suas câmaras de eco e bolhas informacionais — reconfigurou a política, amplificando a polarização, aprofundando a desconfiança e tornando o debate público refém de algoritmos desenhados para maximizar engajamento, e não para qualificar a deliberação democrática.

A essas três disfunções maiores somam-se problemas institucionais específicos que as agravam. A ausência de limites de mandato no Legislativo permite que parlamentares se perpetuem por décadas, formando dinastias políticas que controlam cadeiras como propriedade privada. A não coincidência dos calendários eleitorais submete o país a eleições a cada dois anos, criando um estado de campanha permanente que contamina as pautas locais com questões nacionais e vice-versa. A inexistência de primárias abertas concentra o poder de escolha de candidaturas nas cúpulas partidárias, em convenções fechadas que excluem o eleitor comum e a base filiada. A vedação às candidaturas avulsas, confirmada pelo Supremo Tribunal Federal, fecha o sistema a cidadãos independentes, técnicos e lideranças comunitárias que não desejam submeter-se às estruturas partidárias existentes. O prazo mínimo de filiação de apenas seis meses estimula o paraquedismo eleitoral e a migração oportunista entre legendas, enfraquecendo qualquer vínculo programático entre candidato e partido. O voto obrigatório, com multas irrisórias de R$ 3,50, coexiste com a abstenção crescente, mas não produz participação qualificada — milhões de cidadãos votam sem informação, sem convicção e sem interesse. O recall, instrumento de democracia direta que permitiria aos eleitores revogar mandatos de representantes infiéis, simplesmente não existe no ordenamento jurídico brasileiro.

A esse cenário soma-se o fenômeno da judicialização da política, que funciona como sintoma e agravante do trilema. Diante da paralisia decisória do Legislativo e da opacidade do processo orçamentário, o Poder Judiciário — em especial o Supremo Tribunal Federal — tem sido chamado a intervir como mediador e, não raro, como tomador de decisão em conflitos políticos e institucionais, desde a definição de regras eleitorais e de financiamento de campanha até a demarcação de terras indígenas e o controle de políticas públicas de saúde e educação.

Embora muitas dessas intervenções tenham corrigido distorções e protegido direitos fundamentais, o efeito colateral é o esvaziamento da deliberação democrática: o Legislativo, ao ver suas decisões sistematicamente revistas pelo Judiciário, perde o incentivo para legislar de forma clara e abrangente, produzindo leis deliberadamente vagas que delegam ao Judiciário a tarefa de preencher seu conteúdo. Esse ciclo de delegação implícita e ativismo judicial realimenta a judicialização e aprofunda a crise de legitimidade do sistema representativo. Combinados ao regime de financiamento público monopolista que deslocou a barganha política para dentro do Estado, esses problemas produzem um parlamento fragmentado, um executivo refém e um eleitorado desencantado.

Diante da gravidade desse diagnóstico, impõe-se uma questão crucial: qual é a viabilidade política de qualquer programa de reformas? Não se trata de falta de conhecimento técnico: a literatura especializada — de Jairo Nicolau, que analisa em profundidade os sistemas eleitorais comparados, a Scott Mainwaring, que examina a debilidade das organizações partidárias brasileiras no contexto das novas democracias, de Barry Ames, que demonstra os custos de transação do modelo de negociação caso a caso, a Wanderley Guilherme dos Santos, que diagnostica as raízes estruturais da paralisia decisória — já mapeou com precisão as patologias do sistema. A dificuldade é de outra ordem: as reformas afetam os interesses dos próprios atores que detêm o poder de aprová-las. E é precisamente aí que reside o valor de uma reflexão sobre a estratégia de implantação.

O conceito de janelas de oportunidade política, desenvolvido por John Kingdon, oferece uma chave interpretativa: momentos de crise — como as manifestações de 2013, as jornadas de 2015 ou os eventos de janeiro de 2023 — criam demanda por mudanças estruturais, mas são frequentemente desperdiçados pela falta de um programa reformista preparado. A experiência internacional oferece exemplos relevantes. A Nova Zelândia implementou uma reforma eleitoral profunda nos anos 1990 — migrando do sistema majoritário para o misto com representação proporcional — após um processo de comissão independente seguido de referendo. O Chile aprovou, em 2015, o fim do sistema binomial e a introdução de um sistema proporcional mais inclusivo, após anos de mobilização social. A Itália, embora com idas e vindas, realizou múltiplas reformas eleitorais e constitucionais impulsionadas por crises de governabilidade. Esses casos sugerem que a reforma é possível, mas exige desenho institucional cuidadoso e pressão política sustentada.

No caso brasileiro, a construção de coalizões transversais que transcendam a divisão entre governo e oposição, a utilização de mecanismos de pressão externa como a ameaça de plebiscitos ou de uma assembleia constituinte exclusiva, e a implementação gradual e escalonada das reformas — começando pelas menos controversas, que podem ser aprovadas por resolução do Tribunal Superior Eleitoral ou lei complementar, e avançando para as que exigem emenda constitucional — são caminhos possíveis. A experiência da Lei da Ficha Limpa, aprovada por iniciativa popular em 2010 após a coleta de mais de 1,6 milhão de assinaturas, demonstra que o Congresso pode ser forçado a agir quando a pressão popular se torna irresistível. Um projeto de lei de iniciativa popular que reúna as oito reformas discutidas — limite de mandatos, coincidência eleitoral, primárias abertas, recall, candidaturas avulsas, aumento do prazo de filiação, voto facultativo e financiamento equilibrado — poderia replicar esse mecanismo.

Nada disso, porém, será possível sem mobilização popular sustentada. As reformas políticas no Brasil sempre avançaram quando a pressão social foi forte o bastante para superar a resistência dos interesses estabelecidos — como demonstram a Lei da Ficha Limpa (2010), aprovada por iniciativa popular, e a proibição das doações empresariais (2015), confirmada pelo STF. O Brasil já demonstrou capacidade de realizar transformações profundas quando a sociedade se mobiliza e quando lideranças políticas estão dispostas a colocar o interesse nacional acima dos interesses particulares. A reforma do sistema político é, hoje, o desafio institucional mais importante do país, e sua realização determinará, em grande medida, a qualidade da democracia brasileira nas próximas décadas.

Referências

ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 5-34, 1988.

ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2018.

AMES, Barry. Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2003.

AVRITZER, Leonardo. Impasses da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2016.

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2001.

KINGDON, John W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 2. ed. Boston: Longman, 2011.

LIMONGI, Fernando. O regime presidencialista e o funcionamento do legislativo. In: Reforma política: lições da história recente. Rio de Janeiro: FGV, 2020.

MAINWARING, Scott. Sistemas partidários em novas democracias: o caso do Brasil. Porto Alegre: Mercado Aberto, 2001.

NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. 5. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: FGV, 2004.

SANTOS, Wanderley Guilherme dos. A democracia impedida: o Brasil no século XXI. Rio de Janeiro: FGV, 2017.